Sentencia sobre el Wanda Metropolitano: 10 Lecciones inolvidables

La Sentencia sobre el Wanda Metropolitano ofrece, al menos, 10 lecciones inolvidables. La Sentencia 593/2018 anula la modificación del Plan General de Ordenación Urbana relativa a lo que fue el Estadio de la Peineta, hoy Estadio del Wanda Metropolitano (Club Atlético de Madrid).

Es sin duda un tema complejo. Por ello, tratemos de analizarla con algo de detalle y dejamos para el final las 10 lecciones

1. LOS HECHOS DE LA SENTENCIA SOBRE EL WANDA METROPOLITANO

En Sentencia 593/2018 del pasado 17 de julio el TSJM anula el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de 30 de diciembre de 2016 por el que se aprobó definitivamente la Modificación Puntual del PGOUM 1997 relativo al Área de Ordenación Especial (AOE) 00.08 “Parque Olímpico Sector Oeste” y el Área de Planeamiento Específico (APE) 20.14 “Estadio de la Peineta” hoy Estadio Wanda Metropolitano propiedad del Atlético de Madrid.

En el PGOUM de 1997 la totalidad del AOE se consideró como Sistema General de uso y dominio público calificado como dotación pública singular de uso deportivo. La Modificación anulada tenía un doble objeto:

• Sacar del sistema general AOE 00.08 el ámbito del APE 20.14 en una superficie de suelo de 88.150 m2 pasando de dotación pública singular a deportivo privado asignándole una edificabilidad de 151.500 m2 y convirtiendo en metálico, a cargo del Ayuntamiento, las medidas compensatorias legalmente exigibles por el incremento de edificabilidad y la privatización de un suelo público dotacional. Venta que se debía realizar en virtud del Convenio Patrimonial suscrito en 12 de diciembre de 2008 entre el Club y el Ayuntamiento de Madrid que regulaba la concesión administrativa para la utilización privativa del estadio y las condiciones de enajenación del inmueble al Club como bien patrimonial futuro. Obras de urbanización y de construcción del Estadio Wanda Metropolitano inaugurado el 16 de septiembre de 2017 que se han venido realizando desde 2009. Estadio en el que la temporada pasada se han venido realizando los partidos de Liga de Fútbol y de la Champions League del Club y que ha sido designado en esta temporada sede de la final de la Champions League
• Una vez aprobada la modificación del PGOUM en Adenda de 10 de marzo de2017 se completó el referido Convenio de 2008 en el que se valoró la referida venta en 60 millones de euros de los que casi 30 se satisfacían en obras de urbanización y de accesos y, el resto en metálico.
• El cambio era necesario para la venta al club Atlético de Madrid de dichos terrenos y edificabilidad en los que se instala el actual Estadio Wanda Metropolitano.
• En el resto del AOE 00.08 – manteniendo el carácter de sistema general de uso dotacional público: flexibilizar los usos dotacionales y actualizar las determinaciones del PGOU relativas a su gestión con objeto de adecuarlo a la nueva situación derivada de la inexistencia de Candidatura Olímpica y del Plan de Ajuste Municipal.

La Sentencia estima seis de los siete argumentos expuestos en el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Asociación Señales de Humo (integrada por seguidores del Atlético de Madrid críticos con la gestión actual del club) contra el referido acuerdo de aprobación definitiva siendo demandados la Comunidad de Madrid, el Ayuntamiento de Madrid y el Club Atlético de Madrid.

2. EL CONTEXTO PARA VALORAR LOS EFECTOS. LA DEMOLICIÓN DEL ESTADIO VICENTE CALDERÓN VINCULADO AL WANDA METROPOLITANO

Quizás desde antes, pero con constancia pública desde 2005 en que la Comunidad de Madrid, el Ayuntamiento de Madrid y el Club Atlético de Madrid suscribieron Protocolo de Intenciones, se viene manifestando el interés del Club en el uso del entonces Estadio Olímpico de Madrid. Después La Peineta y hoy Wanda Metropolitano.

En el Convenio de 2008 el Ayuntamiento expone su interés en completar la Operación Madrid Río y el soterramiento de la M – 30 lo que implica la demolición del Estadio Vicente Calderón para lo cual el Club debe disponer de un Estadio en otro lugar de la ciudad por lo que, entonces en el marco de la exigencia de utilización del mismo tras los Juegos Olímpicos, se consideró adecuado el referido Convenio de concesión y enajenación a futuro cuando el planeamiento urbanístico cuya revisión se inició lo contemplara.

Extremo que motivó que el Ayuntamiento de Madrid iniciara la modificación del PGOU de Madrid 1997 con objeto de crear el APR 02.21 “Mahou-Calderón” en el que se preveía la sustitución de los usos deportivos del Estadio Vicente Calderón e industrial de Mahou sustituyéndolos por usos residenciales y terciarios, y las dotaciones y espacios públicos necesarios para completar el soterramiento de la M 30 y la Operación Madrid Río así como que el aprovechamiento que le correspondía al Club viabilizara la construcción del actual Estadio Wanda Metropolitano y las obras que contenía el Convenio de 2008. Modificación que fue aprobada por la Comunidad de Madrid en 29 de diciembre de 2009.

Operación que ha tenido un proceloso camino de Sentencias y planes urbanísticos que han culminado con la Sentencia del Tribunal Supremo 1345/2017 que en casación anula la referida modificación del PGOU así como el Plan Parcial de Reforma Interior del citado APR que se aprobó por el Ayuntamiento en 26 de noviembre de 2014

Situación que motivó que el Ayuntamiento de Madrid iniciara una nueva modificación del PGOU de Madrid en el referido ámbito creando en lugar del APR 02.21, una nueva APE 02.27 denominada “Nuevo Mahou-Calderón” que fue aprobada por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid en 19 de diciembre de 2017 habiéndose recurrido ante el Tribunal Superior de Justicia.

Actualmente han sido demolidas las instalaciones industriales existentes en el ámbito y, el pasado mes de julio el Ayuntamiento aprobó el Proyecto de Urbanización que en su primera fase contempla la demolición del Estadio Vicente Calderón excepto en la grada situada sobre la actual M-30 así como la urbanización de las vías públicas entre Paseo de Los Pontones, Imperial y Los Melancólicos. En la segunda contempla la reordenación del Paseo de Los Melancólicos y de la calle Duque de Tovar y, en la tercera, la ejecución del nuevo Parque del río una vez se realice por el Ayuntamiento el recubrimiento de la M -30, estando pendiente del cierre del período de información pública, de concretar el escenario de programación y, en consecuencia, de programar la demolición que requiere de licencia previa

3.  EXÉGESIS DE LA SENTENCIA SOBRE EL WANDA METROPOLITANO. ESQUEMA. MOTIVOS DE IMPUGNACIÓN VS VALORACIÓN DEL TRIBUNAL

La Sentencia estima seis de las siete motivos de impugnación que, siguiendo la Sentencia se exponen a continuación destacando que el TSJM sigue doctrina jurisprudencial en muchos casos establecida desde hace más de años en relación con el control de la discrecionalidad de la Administración en los planes de urbanismo, de cómo debe entenderse el interés general en los planes de urbanismo, de la Memoria de los planes urbanísticos como instrumento justificativo de las decisiones de los planes, de la sostenibilidad en l contenidos de los planes de urbanismo, etc… Así, de un modo sintético se exponen a continuación las consideraciones de la Sentencia para cada uno de los motivos por los que se impugnó la modificación:

4. ESTADIO WANDA METROPOLITANO: SITUACIÓN ACTUAL Y FUTURAS LÍNEAS DE ACTUACIÓN.

La Sentencia del TSJM anulando la Modificación del PGOU va contra las Administraciones Municipal y Autonómica y es recurrible en casación ante el Tribunal Supremo. El Ayuntamiento manifestó en comunicado público su voluntad de recurrir dicha Sentencia, así como el Club Atlético de Madrid personado como parte afectada. La Comunidad de Madrid, órgano que aprueba definitivamente las modificaciones de PGOU fundamentalmente para velar por su legalidad manifestó que estudiaría la Sentencia y actuaría en consecuencia. Por tanto, lo previsible es que hasta la Resolución de dicho Recurso de casación la situación puede seguir como está aun cuando ello suponga un riesgo elevado para Administración y Club en caso de no prosperar el Recurso de Casación y que el TS por todas o algunas de los seis fundamentos por los que el TSJM anuló la Modificación confirme la anulación.

De prosperar dicha anulación los terrenos que hoy son propiedad registral del Club volverían a ser sistema general, como establecía el PGOM de 1997 ser destinados al dominio y uso público como bien demanial del Ayuntamiento como lo eran antes de la Modificación que como tal suelo demanial eran ya inalienables, imprescriptibles e inembargables.

En consecuencia, sino se realizarán actuaciones que regularizan la situación, el Ayuntamiento debería recuperar la propiedad de los terrenos con las repercusiones patrimoniales que suponga y, en cuanto al Estadio, al ser una construcción privativa realizada sobre una dotación pública, debería implicar la anulación de la licencia de actividad sobre el estadio lo que conllevaría el cese de la actividad deportiva del Club.

Ello, además de importantes efectos sociales sobre la masa social de aficionados afectados, tendrá efectos económicos elevadísimos tanto para el club como para la Administración y efectos deportivos perjudiciales a nivel nacional e internacional. efectos muy negativos sobre la propia imagen de la ciudad y de su Gobierno Municipal y Autonómico, y, en consecuencia, para todos los ciudadanos madrileños sobre quienes más directamente recaerían dichos efectos tanto en lo económico como en lo social y en lo que repercuta en pérdida de su calidad de vida urbana.

A juicio de quien suscribe, es poco probable que prospere en su totalidad el recurso de casación toda vez que son muchos los fundamentos que llevaron a la anulación de la Modificación por el TSJM y, muchos de ellos, como la arbitrariedad estimada en la Sentencia cuentan con importante doctrina jurisprudencial del TS en la misma línea que la fundamentada en la Sentencia del TSJM.

Ante los efectos y apuestas señaladas es también poco probable que la Administración y el Club contemplen la vuelta del Club al Estadio Calderón. Vuelta que en el ámbito del APR “Nuevo Mahou-Calderón” supondría no ejecutar su demolición, no completar el soterramiento de la M-30 y la Operación del Parque Madrid Río o, que, confiando en una resolución del recurso de casación favorable a sus intereses, esperen a la misma sin tener previsto un plan para el supuesto en que no prospere en su totalidad el recurso de casación. Ello no es sólo una opinión de quien suscribe, sino que está amparada en:

• las propias declaraciones municipales realizadas por el Ayuntamiento a finales de julio y primeros de agosto en el que manifestó que “… hay una realidad física, y es que el Atlético de Madrid, está ya allí (estadio Wanda metropolitano) jugando sus partidos y nosotros (Ayuntamiento) vamos a trabajar para que siga siendo así, para consolidar su situación”.
• Las actuaciones que han presidido el proceso en relación con el ámbito del APR “Mahou-Calderón” que tras casi 10 años conllevó a iniciar una última modificación de PGOU antes de la Resolución de los tribunales que es la aprobada en diciembre de 2017 así como ir adaptando a las modificaciones de planeamiento.

Aun parece menos probable que, tanto Ayuntamiento como el Club no pongan en juego ninguna actuación que tienda a minimizar o resolver los problemas existentes y generados y que dejando la situación al resultado de las Sentencias se procediera a la demolición del estadio Vicente Calderón y al recurso de casación y pudiera concluirse en que el Club se quedara sin ninguna instalación o tuviera que volver a la inicial concesión sobre el estadio Wanda metropolitano.

Por consiguiente, parece que el Ayuntamiento procederá, como ha sido en el Operación Nuevo Mahou-Vicente Calderón, a actuar en el planeamiento municipal bien sea por la vía de la revisión del PGOUM o bien a través de modificación al objeto de minimizar, si no resolver, los efectos y responsabilidades patrimoniales, económicas y sociales que se han producido.

Ello aconseja o requiere que la actuación sobre el planeamiento se realice teniendo muy en cuenta las lecciones que se derivarían de la Sentencia tanto a nivel político como social legal y profesional en un momento en que parece que lo económico, lo rentable en cuanto a lo monetario y al beneficio directo, y, la utilidad son criterios que a veces presiden las actuaciones públicas y privadas sin valorar suficientemente los principios generales que deben dirigir y orientar las mismas.

5. 10 LECCIONES INOLVIDABLES DE LA SENTENCIA SOBRE EL WANDA METROPOLITANO.-

La Sentencia ofrece una amplia exposición de la doctrina jurisprudencial que la motiva. De ella, deducimos la “actualidad” de muchos principios establecidos por el ordenamiento y la jurisprudencia desde hace más de 30 años en relación con los contenidos, procesos y forma de hacer los planes de los que podemos extraer los siguientes comentarios o lecciones en el proceso a seguir para resolver los efectos de la Sentencia y, en general para el ejercicio de la actividad de planeamiento y, los exponemos a continuación abiertos en esta web al compromiso de llevarlos a cabo en nuestra actividad profesional así como dialogar y debatir en torno a ellos con las administraciones, profesionales agentes o ciudadanos interesados.

 5.1. PRIMERO LA NORMA, LUEGO EL CASO ESPECÍFICO

Diseñar y motivar en sus documentos los contenidos, procesos y procedimientos seleccionados en base a los principios generales de la actividad territorial y urbanística establecidos en el ordenamiento aplicable y no prioritariamente en cómo resolver situaciones coyunturales de carácter patrimonial o de urgencia aplicando “métodos de ingeniería procedimental, conceptual o de tiempos de resolución de procesos jurisdiccionales” no experimentados y testados suficientemente con el ordenamiento y la doctrina jurisprudencial ya que, aunque exista el control de legalidad por el órgano competente de la Comunidad Autónoma para la aprobación definitiva la posibilidad de que la Administración sea juzgada en base a la legalidad, que no a la oportunidad, es una garantía de nuestro ordenamiento para poder administrar mejor. Garantía que debería concretarse en que desde el inicio de la formación y formulación de los planes urbanísticos y sus modificaciones la Administración valore ese extremo suficientemente con sus expertos técnicos y jurídicos.

5.2. EVITAR LAS INGENIERÍAS URBANÍSTICAS

En los procesos de participación e información pública de los `planes y sus modificaciones “escuchar” las sugerencias y alegaciones recibidas tanto por la propiedad como por ciudadanos, entidades y asociaciones y, en particular las más críticas a lo sometido a participación o información como test del control de la discrecionalidad de la administración en materia de planeamiento mediante la acción pública es una garantía de legitimación democrática de los planes. Y, en este sentido motivar y valorar las sugerencias y alegaciones desde la óptica del interés general de todos los ciudadanos y de la seguridad jurídica y no prioritariamente aplicando en sus respuestas “ingenierías conceptuales o procedimentales” dirigidas casi exclusivamente a cómo desmontar lo sugerido y alegado en contra de la `propuesta en lugar de valorar qué contribuye con más a ello con congruencia, proporcionalidad, equidad y racionalidad y en base a ello incorporarlo y motivarlo en la estimación o desestimación de las mismas. Esto es, entender y aplicar que cada proceso de participación e información pública debe ser no sólo un pacto urbanístico con los propietarios o agentes económicos o sociales directamente afectados sino también con los ciudadanos como tales. De este modo se daría eficacia y eficiencia al estatuto de los ciudadanos en materia urbanística que por primera aparece en nuestro ordenamiento en 2008.

5.3. “CADA UNO DENTRO DE SUS COMPETENCIAS”

La Sentencia recuerda a la Administración que formula y tramita, y a la Administración que aprueba los planes de urbanismo que, actúen en base a sus competencias y que, ante el ejercicio de la potestad discrecional que en materia de planeamiento les otorga el ordenamiento, deben legitimarla explicitando, y no meramente invocando, las razones o motivos que, con criterios de congruencia, proporcionalidad, equidad y racionalidad la han llevado, tanto en el inicio como en cada una de las fases del proceso y procedimientos, a las decisiones adoptadas.

5.4.”LA MEMORIA DE LOS PLANES ES ESENCIAL”

La Sentencia recuerda así que la Memoria de los planes y sus modificaciones exponiendo las alternativas posibles y la valoración de la alternativa elegida en base al interés general no como mera invocación, sino con los criterios anteriormente expuestos, es elemento fundamental para evitar la arbitrariedad y es la base cualificada para la interpretación del plan, cuya naturaleza normativa reclama una interpretación sistemática en la que la Memoria opera como contexto dominante” (Javier Delgado Barrios. El control de la discrecionalidad del planeamiento urbanístico. Cuadernos Civitas. 1993) Será pues, importante desde el inicio de la formación y formulación de los planes revisar si técnicamente se acomete la Memoria de los correspondientes documentos con este contenido o función o, por el contrario, se limita a la mera exposición de lo adoptado, sin explicitar las alternativas, y motivaciones que han llevado, con criterios de congruencia, proporcionalidad, equidad y racionalidad tanto en el inicio como en cada una de las fases del proceso y procedimientos, a las decisiones adoptadas en base al interés general no meramente invocado.

5.5. EL INTERÉS GENERAL COMO LÍMITE

El interés general un límite para los planes y su modificación en el ejercicio del ius variandi. El legítimo ejercicio del ius variandi y, por tanto, de la potestad de modificación del planeamiento para adaptar sus determinaciones a la realidad cambiante exige que se refuerce la atención y la motivación cuando la modificación se realiza por ella. Máxime, como en el presente caso, en el que la modificación afecta a un sistema general que, por ello, afecta al interés de todos los ciudadanos y, su paso a privado, debe tener una motivación reforzada si cabe, y, desde luego no puede ni debe ampararse en el interés de los propietarios ni siquiera en el interés propio o económico de la Administración aun cuando ello suponga una indemnización o responsabilidad patrimonial de ella. Carácter de sistema general que por su entidad debe incluir la motivación que su alcance es de la modificación y no el de la revisión del PGOUM, extremo que ya se previó en el convenio patrimonial de 2008.

5.6. DE NUEVO EL CONCEPTO DE MALLA URBANA Y CREAR CIUDAD

La clasificación de suelo como urbano y su categorización como suelo urbano consolidado de un ámbito es un acto reglado en el que la existencia de una parte urbanizada no justifica la consideración de que la totalidad tenga la categoría de suelo urbano consolidado hasta la ejecución y recepción de la totalidad o de la parte previamente aprobada por la Administración de la misma y, en consecuencia, hasta ello, el ámbito tiene la categoría de suelo urbano no consolidado

5.7. EN EL SUELO URBANO NO CONSOLIDADO NO CABEN ACTUACIONES DE DOTACIÓN

En el suelo urbano no consolidado no caben actuaciones de dotación según la legislación estatal sino sólo actuaciones de urbanización que implican equidistribución de cargas y beneficios y, una actuación conjunta.

5.8. LA PERDIDA DOTACIONAL EXIGE MOTIVACIÓN REFORZADA

El paso de un parte del sistema general de dotacional público ya obtenido como establecía el PGOUM de 1997 en la totalidad del sistema general afectado por la Modificación anulada por el TSJM a dotacional privado implica que en dicho ámbito se ha otorgado un aprovechamiento no previsto en el mismo que incrementa el de la zona homogénea del suelo urbano en que se incluye o debe incluirse y, por tanto, respecto a este incremento reduce los estándares de dotaciones públicas existentes. Pérdida dotacional cuya monetización en lugar de reservar suelo, demanda una motivación reforzada en lo relativo al interés general de todos los ciudadanos que, así lo habían manifestado en los procesos de participación e información pública, y que el TSJM no encontró en la Modificación.

5.9. EL PRINCIPIO DE SOSTENIBILIDAD DEBE PRIMAR EN LA ADMINISTRACIÓN A LA HORA DE FORMULAR PLANEAMIENTO

La Sentencia pone atención y recuerda a la Administración que forma y formula los planes que está obligada a que el contenido y determinaciones de los planes hagan eficaz y no una mera enumeración “quizás vacía de contenido real” el principio de sostenibilidad en sus tres componentes ambiental, social y económico. Exigencia que la sentencia realiza:

• En cuanto a la sostenibilidad ambiental al estimar el recurso por la insuficiencia del cumplimiento de la legislación sobre ruidos y la insuficiente motivación de la pérdida de reservas de suelo para dotaciones públicas que la Modificación supone.
• En cuanto a la sostenibilidad social al estimar el recurso por no motivar suficientemente el efecto de la modificación sobre los ciudadanos a cuya totalidad servía la parte del sistema general que se privativa en ella así como, la estimación por la falta de análisis e informe desde la perspectiva de género, y ello, con independencia de los comentarios doctrinales que pudieran resultar procedentes de si dicha ausencia debe considerar motivo de nulidad o solo de anulabilidad pero que ya cuenta con sentencias de nulidad por de otros planes por este motivo.
• En cuanto a la sostenibilidad económica por cuanto en algunos fundamentos o motivaciones la Sentencia considera insuficiente que aspectos sustanciales de la ejecución y del contenido económico de los efectos de la misma y de su viabilidad no están suficientemente desarrollados o motivados en la Modificación como es la alusión al Plan de Ajuste Municipal sin una motivación y justificación más detallada.

5.10. PLANEAMIENTO = INTERÉS PÚBLICO + SEGURIDAD JURÍDICA

Una Sentencia de gran efecto mediático que se manifiesta esperanzadora en que el camino a seguir en materia de planeamiento lo sea desde una reflexión de cómo administrar urbanísticamente mejor atendiendo proporcionalmente los intereses públicos y privados en juego y con más garantías de seguridad jurídica en el contenido y procedimiento en y de las decisiones que se adopten y sea sólo una mera reacción apresurada para paliar a corto plazo loe efectos de la Sentencia que, como se ha visto en la Operación Mahou-Calderón ha tardado casi 10 años en concretarse y aún no está a la espera de lo que resulte de los procesos jurisdiccionales en curso.

ENLACES DE INTERÉS

ACCESO AL TEXTO DE LA SENTENCIA

OTROS ENLACES DE INTERÉS

ABC: Como afecta al Atlético de Madrid la Sentencia sobre el Plan Urbanístico del Wanda Metropolitano

IDEALISTA: Las 7 claves para entender la modificación del planeamiento de la Sentencia sobre el Wanda Metropolitano